Le recenti sentenze del Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria nn. 17 e 18 del 9 novembre 2021, confermando il filone interpretativo già cristallizzato con la sentenza della Corte di Giustizia UE, sentenza Sez. V, 14 luglio 2016, hanno stabilito che il settore delle concessioni demaniali marittime turistico – ricreative dovrà essere aperto alle regole della concorrenza in ossequio a quanto previsto dalla Direttiva Servizi n. 123/2006/CE.

Onde fare la necessaria chiarezza sulle conseguenze che le pronunce in questione avranno sugli operatori economici rientranti nella categoria ci sembra opportuno stralciare dal testo i punti da noi ritenuti fondamentali ed esprimere brevi alcune considerazioni.

Innanzitutto - secondo i giudici di Palazzo Spada - nonostante sia da escludersi la sussistenza di un diritto alla prosecuzione del rapporto in capo gli attuali concessionari, appare chiaro che la scadenza del 31 dicembre 2023 non si configura come una deadline della proroga istituita con l’art. 1, commi 682 e 683,  Legge n. 145 del 2018 ma di un termine “ordinatorio” per il Governo – ai fini dell’emanazione di una legislazione di riordino del settore – e per gli enti gestori del demanio marittimo turistico-ricreativo al fine di regolarizzare le posizioni degli attuali concessionari in attesa della “ricognizione” annunciata dal Disegno di Legge sulla Concorrenza del 4 novembre scorso.

In tema di gare e relativi bandi a cui andrebbero soggette le concessioni pre – esistenti, la costante giurisprudenza della Corte di Giustizia ha sancito che
1. Spetta all’amministrazione aggiudicatrice interessata valutare, prima di definire le condizioni del bando di appalto, l’eventuale interesse transfrontaliero di un appalto il cui valore stimato è inferiore alla soglia prevista dalle norme comunitarie;
2. I criteri oggettivi per determinare un interesse transfrontaliero certo possono essere stabiliti propedeuticamente con una normativa ad hoc;
3. Tali criteri possono essere pre – determinati anche in base al valore dell’appalto.
Pertanto, è da ritenersi, secondo il Consiglio di Stato, che i medesimi criteri, nell’elaborazione di un bando di gara, devono essere “adattati” tenendo conto della particolarità del settore di mercato e che la specialità e l’ubicazione (lontana dai confini) della prestazione potrebbero scoraggiare o rendere comunque scarsamente probabile la partecipazione di operatori economici di altri Stati membri.
Va peraltro osservato che, secondo i dati forniti dal sistema informativo del demanio marittimo (SID) del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibile, in Italia le aree demaniali marittime a disposizione di nuovi operatori economici sono caratterizzate da una notevole scarsità per svariati motivi.

L’Adunanza Plenaria, consapevole del notevole impatto (anche sociale ed economico) che tale immediata non applicazione può comportare, in un contesto caratterizzato da un regime di proroga frutto di interventi normativi stratificatisi nel corso degli anni e all’elevato numero di rapporti giuridici costituiti in buona fede sulla base di una diversa interpretazione normativa, detta un intervallo temporale (il 31 dicembre 2023) al fine di consentire a Governo e Parlamento di approvare una normativa di riordino della materia già invocata da diversi anni dagli operatori del settore.
La strada che i giudici di Palazzo Spada “consigliano” alle amministrazioni aggiudicatrici in virtù della richiamata giurisprudenza comunitaria in tema di appalti è integrata dalla considerazione che la selezione va compiuta tenendo comunque conto della capacità tecnica, professionale, finanziaria ed economica degli operatori.

Nell’ambito della valutazione della capacità tecnica e professionale potranno essere individuati criteri che valorizzino l’esperienza professionale e il know-how acquisito da chi ha già svolto attività di gestione di beni analoghi (e, quindi, anche del concessionario uscente), anche tenendo conto della capacità di interazione del progetto con il complessivo sistema turistico- ricettivo del territorio locale, gli standard qualitativi dei servizi, la sostenibilità sociale e ambientale del piano degli investimenti, in relazione alla tipologia della concessione da gestire.

Anche la durata delle concessioni dovrebbe essere pre - determinata dall’amministrazione aggiudicatrice nel bando di gara in funzione dei servizi richiesti al concessionario, commisurandola al valore della concessione, alla sua complessità organizzativa e al periodo di tempo ragionevolmente necessario al recupero degli investimenti, insieme ad una remunerazione del capitale investito o, per converso, laddove ciò determini una durata eccessiva, si potrà prevedere una scadenza anticipata ponendo a base d’asta il valore, al momento della gara, degli investimenti già effettuati dal concessionario.

L’Adunanza Plenaria compulsa le amministrazioni concedenti affinché la misura dei canoni concessori formi oggetto della procedura competitiva per la selezione dei concessionari, in modo tale che, all’esito, essa rifletta il reale valore economico e turistico del bene oggetto di affidamento.

Alla luce di tali statuizioni, cum grano salis, possiamo concludere che:
a) le amministrazioni concedenti dovrebbero elaborare bandi di gara i cui criteri di selezione tengano conto di una normativa nazionale preordinata da emanarsi entro il 31 dicembre 2023 o, in mancanza, affidarsi a criteri improntati sul know-how professionale e sulle ricadute sociali ed economiche del territorio ove ricade la concessione demaniale marittima;
b) gli operatori economici coinvolti (tassativamente indicati nella Legge 4 dicembre 1993 n. 494 lettere da a) a f) dell’art. 1, comma 1) non dovranno fare altro che attrezzarsi per essere in linea con i suddetti criteri al momento della pubblicazione di un bando di gara che sia immediato o emanato entro il 31 dicembre 2023.

Avv. Alfonso Mignone

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Recentemente la giustizia amministrativa si è pronunciata in merito alla dibattuta questione dei danni da ritardo imputabili all’Agenzia delle Dogane per la durata eccessiva delle verifiche sui prodotti destinati all’esportazione verso Paesi Terzi.

Le decisioni intervenute in primo grado hanno condannato l’Amministrazione al risarcimento dei danni da ritardo in favore dell’esportatore che, a causa del protrarsi dei controlli doganali, ha dovuto sostenere i costi connessi alla prolungata giacenza in porto di container destinati all’esportazione.(1)

A sostengo delle proprie posizioni, i Tribunali Amministrativi Regionali hanno dato rilievo, in diverse pronunce, alla disposizione normativa di cui all’art. 5, comma 2 bis, del D.L. 23/12/2013 n. 145, convertito con modifiche nella L. 9/2014, a mente del quale i provvedimenti di competenza dell’Agenzia delle Dogane devono trovare conclusione entro poche ore, ovvero entro tre giorni nel caso di controlli che richiedano accertamenti di natura tecnica, anche ove occorra il prelevamento di campioni.

Rispetto a tali parametri temporali i Giudici di prima istanza hanno valutato le condotte dell’Agenzia delle Dogane, accertandone la responsabilità risarcitoria, in assenza di condotte specifiche esimenti, disattendendo la tesi della difesa erariale secondo cui, in presenza di operazioni che presentino particolari criticità, non potrebbe mai essere garantito il rispetto della tempistica stabilita dalla norma citata.

In diverse pronunce il TAR ha ribadito che siffatta posizione si risolverebbe in una interpretazione abrogatrice della norma in esame, la cui applicabilità non può essere messa in discussione dagli uffici.
Le decisioni in commento hanno anche ripetutamente evidenziato che, pur ipotizzando la non applicabilità della disposizione citata alle fattispecie di particolare complessità, le attività di controllo demandate all’autorità doganale non possono ritenersi svincolate dai principi in materia di procedimento amministrativo, ed in particolare dal termine generale di conclusione dei procedimenti amministrativi di cui all’art. 2, comma 2, della L. 241/1990, attenendo siffatto obbligo ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione. 

La Giustizia Amministrativa di primo grado ha posto in rilievo anche la possibilità, per l’Agenzia delle Dogane, di svincolare le merci prima di ottenere i risultati delle analisi o del controllo, in mancanza di dubbi circa l’applicabilità di divieti o restrizioni, facoltà che è stata ribadita nella normativa doganale europea succedutasi nel tempo e da ultimo prevista all’art. 194 del Codice doganale dell’Unione.(2)

Di tutt’altro avviso il Consiglio di Stato che, riformando le citate pronunce, ha ritenuto corretto l’operato dell’Agenzia delle Dogane, anche con riferimento alla tempistica degli accertamenti, in due casi in ragione della peculiarità dei carichi verificati, trattandosi dell’esportazione transfrontaliera di rifiuti, materia a cui non andrebbe applicato il disposto ex art. 5, comma 2 bis, del D.L. 145/2013, convertito con modifiche nella L. 9/2014, e nemmeno quello generale di conclusione dei procedimenti amministrativi di cui all’art. 2, comma 2, della L. 241/1990, richiamato dal successivo art. 269, comma 2 bis.(3)

Nella materia dell’esportazione transfrontaliera di rifiuti, ha affermato il Consiglio di Stato, l’Agenzia delle Dogane ha ulteriori poteri, riconosciuti anche a livello sovranazionale, e li esercita in collegamento con le diverse autorità preposte, secondo il parametro della “ragionevolezza” sancito dalla legislazione eurounitaria con riferimento al tempo del loro esercizio.

Precisano ancora i Giudici del gravame che la Legge 190/2012, nel dettare disposizioni per la prevenzione e repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione, individua il trasporto, anche transfrontaliero, e lo smaltimento di rifiuti per conto terzi, tra le attività maggiormente esposte al rischio di infiltrazione mafiosa (art. 1, comma 53, lett. B) e che in virtù di detta legge,  nonché della Convenzione con la Direzione Nazionale Antimafia e Antiterrorismo, l’Ufficio Intelligence dell’Agenzia è legittimato ad effettuare controlli ulteriori rispetto a quelli strettamente tributari, in virtù del principio di specialità di tali regole che sono da considerarsi prevalenti.
Il tutto in coerenza con il Codice doganale dell’Unione che subordina lo svincolo della merce alla verifica entro un “termine ragionevole” e consente il blocco della merce sino ad assicurare il rispetto degli interessi superiori tutelati.

In altra decisione il Consiglio di Stato(4), riformando la pronuncia di primo grado, ha affermato che il ritardo nelle verifiche doganali non è ravvisabile allorquando i controlli si esplichino mediante prelevamento di campioni per l’analisi di laboratorio, ben potendo in questo caso l’accertamento eludere il termine di tre giorni previsto dall’art. 5, comma 2 bis del d.l. 145/2013, convertito con modifiche nella L. 9/2014.

In particolare, secondo i Giudici del gravame nel caso di prelievo di campioni e saggi occorrerebbe fare riferimento ad una nozione più elastica di ‘tempo utile’ per definire il procedimento, nel senso di ‘tempo ragionevole’, perché l’attività susseguente rispetto al prelievo è soggetta alla tempistica di soggetti diversi dagli organi doganali, ovverosia i laboratori che effettuano i test.

La sentenza in esame ricorda che il legislatore interno è ritornato a disciplinare la complessa materia dei controlli doganali in senso più conforme ai principi europei, richiamando l’art. 20, comma 3, del d.lgs. 169/2016, per il quale le amministrazioni concludono i procedimenti di competenza entro un’ora per il controllo documentale ed entro cinque ore per quello fisico, con decorrenza dal momento in cui le amministrazioni dispongono di tutti gli elementi informativi e sono soddisfatte le condizioni previste dalla normativa vigente per l’effettuazione dei controlli, mentre con riferimento ai controlli che richiedono accertamenti di natura tecnica o prelevamento di campioni si applicano i termini di esecuzione stabiliti dalla normativa dell’Unione europea o dai protocolli di settore.

Sulla base di questa nuova disposizione interna e dei principi sanciti dal Codice doganale dell’Unione, il Consiglio di Stato ha concluso affermando che: “è tornato ad essere principio giuridico acclarato quello secondo cui – al di là dei tipici casi in cui la verifica si risolve nel controllo documentale – che si deve concludere al massimo entro un’ora - e nella visita fisica e contestuale delle merci – per la quale sono previste cinque ore – l’accertamento di natura tecnica che implica il campionamento della merce è disciplinato dalla normativa dell’Unione europea e dai protocolli di settore, ovverosia dal principio del tempo ragionevole, a garanzia della effettiva praticabilità della verifica”.(5)

Nel caso al vaglio del Consiglio di Stato è stato pertanto ritenuto necessario e dunque ragionevole il tempo di 40 giorni per l’esecuzione del test di laboratorio, con conseguente esclusione di qualsivoglia responsabilità dell’Amministrazione nella determinazione del danno patito dall’esportatore, consistente nei costi connessi alla prolungata giacenza dei container in porto.

Le ricadute degli arresti giurisprudenziali del Consiglio di Stato, in particolare sulle verifiche doganali che richiedono indagini di laboratorio e su quelle che hanno ad oggetto l’esportazione transfrontaliera di rifiuti sono molteplici.

Dal punto di vista pratico, il privato che presenta in dogana la dichiarazione di esportazione della merce verso Paesi Terzi, laddove si tratti di rifiuti, ovvero si tratti di generi alimentari o prodotti per i quali possono essere richieste analisi di laboratorio, non può fare alcuna previsione circa i tempi degli accertamenti, per cui l’operazione di esportazione diventa una pericolosa cabala, a danno – seppure privo di antigiuridicità – di chi intende appunto esportare.

In questo tipo di operazioni diventa così impossibile stimare la congruità del termine di franchigia concesso dalle Compagnie di Navigazione per il noleggio dei container, tempo che usualmente varia dai 7 ai 14 giorni, perché, sotto l’egida della “ragionevolezza”, anche le verifiche che durino oltre un mese potrebbero essere pienamente legittime, come accaduto nei casi presi in esame.

E così anche la preventiva valutazione economica della complessiva operazione diviene aleatoria per i soggetti che, a vario titolo, sono coinvolti nell’esportazione (si pensi non solo al caricatore che venda dei beni extra UE, ma anche allo spedizioniere che organizza il trasporto, ed al doganalista che presenta la dichiarazione per l’export).

Con la conseguenza che se il privato sopporta gli ingenti costi per il prolungato stazionamento dei container sottoposti a verifiche, nulla può reclamare nei confronti dell’Agenzia delle Dogane, laddove le lungaggini degli accertamenti siano ritenute “ragionevoli”, rimanendo, dovremmo dire “giustamente”, danneggiato per queste spese e, in molti casi, anche per il mancato guadagno laddove il “legittimo” ritardo abbia comportato la violazione degli accordi commerciali per la spedizione extra UE della merce e l’affare venga poi risolto dal cliente a destino, rimasto ad aspettare per troppo tempo.
La “ragionevolezza” della tempistica delle verifiche doganali, essendo un criterio elastico, potrebbe inoltre portare, a parità di tipologia di esportazione e di verifica doganale, a considerare giustificabili tempistiche “lunghe” presso alcuni Porti nazionali, ad esempio a causa della carenza di laboratori in loco, oberati di indagini da espletare, laddove, invece, presso Porti più virtuosi i medesimi accertamenti si compiono in tempi dimezzati.

E così l’effetto a catena potrebbe incidere sul mercato mediante lo spostamento dei flussi di esportazione verso i Porti nazionali virtuosi, a danno di quegli operatori che invece sono costretti a confrontarsi con realtà meno dinamiche. 

A ben vedere le ricadute pratiche, solo in parte qui esemplificate, di siffatte interpretazioni recentemente fornite dal Consiglio di Stato, non sono altro che l’altra faccia della medaglia di una lettura della disciplina europea e nazionale in tema di accertamenti doganali collidente con i principi cardine di uno Stato di diritto, primo fra tutti quello della certezza del diritto che si esplica anche attraverso la previsione normativa di una tempistica certa nell’esercizio dell’azione amministrativa, evitando il prodursi di situazioni di diseguaglianza sostanziale che verrebbero ad essere pagate esclusivamente dagli utenti.

In altri termini, andrebbe riconsiderato dalla Giustizia Amministrativa che la disciplina nazionale, nel fissare precisi limiti temporali negli accertamenti doganali, non fa altro che assolvere ad una funzione integratrice della normativa di rango europeo, ben potendo il Legislatore nazionale emanare disposizioni di dettaglio, anche più restrittive di quelle comunitarie, quando non sussistano precisi divieti in tal senso, a maggior ragione quando la mancata specificazione nella regolamentazione nazionale di principi affermati a livello europeo, porti a tradire i valori fondanti la nostra Costituzione.
Ragionando diversamente, si giustificherebbe e legittimerebbe la condotta poco virtuosa di alcune Autorità Doganali, visto che le conseguenze della stessa, lungi dal ricadere sulla P.A., con sanzioni che potrebbero fungere da stimolo per il miglioramento del servizio, vengono inevitabilmente subite dall’utente caricatore/spedizioniere.

Quest’ultimo, infatti, non solo è impossibilitato ad intervenire nel procedimento amministrativo di verifica per accelerarne la sua conclusione, ma si troverà anche ad essere vittima di una concorrenza solo formalmente “leale” di altri competitor che operano in porti virtuosi, consapevole di un contesto stagnante privo di sanzioni che potrebbero costituire un incentivo per far mutare la situazione.
In questo quadro, i tempi sono forse maturi per riequilibrare gli interessi in gioco con un intervento normativo che esoneri il privato dalla sopportazione dei costi di quegli accertamenti doganali che eccedano la tempistica fissata dalla normativa nazionale, così arginando, seppure solo in parte, i danni che sul piano economico commerciale inevitabilmente si producono a causa dell’azione amministrativa.

Avv. Francesca Iapicca

(1) TAR Calabria – Sezione Staccata di Reggio Calabria, sentenza n. 86/2019; TAR Calabria – Sezione Staccata di Reggio Calabria, sentenza n. 87/2019; TAR Calabria – Sezione Staccata di Reggio Calabria, sentenza n. 306/2020.
(2) Art. 194 dell’attuale Codice doganale dell’Unione - Regolamento n. 952/2013, integrato dal Regolamento n. 2446/2015; in precedenza, si veda l’art. 244 del Regolamento n. 2454/1993, l’art. 73 del Regolamento 2913/1992.
(3) Consiglio di Stato, sentenza n. 2751/2020; Consiglio di Stato, sentenza n. 2737/2021, sent. 2797/2020.
(4) Consiglio di Stato, sentenza n. 2737/2021
(5) Consiglio di Stato, sentenza n. 2737/2021

La vicenda – del marzo scorso, che ha interessato i frammenti di un lanciatore spaziale cinese chiamato Changzheng (CZ-5B) che, fortunatamente, non ha avuto conseguenze per il nostro pianeta pone spunti di riflessione sul diritto spaziale.

Nel 1957 il lancio dello Sputnik iniziò a far sorgere interrogativi sulla natura giuridica degli space objects. La necessità di risolvere questi dubbi portò alla creazione, in seno alle Nazioni Unite, nel 1958, del COPUOS (Committee on the Peaceful Uses of Outer Space), organo permanente delle Nazioni Unite con funzione di propulsione legislativa in materia di attività spaziale, e dell’UNOOSA (United Nations Office for Outer Space Affairs) il cui lavoro tra la fine degli anni sessanta e la fine degli anni settanta confluì nell’elaborazione di una serie di trattati che, ancor oggi, costituiscono la base giuridica dell’attuale disciplina del diritto internazionale in tema di spazio.

In Italia, la dottrina non è stata insensibile ad approfondire la materia ed è doveroso segnalare gli studi degli internazionalisti Rolando Quadri del 1958 e Giorgio Lodigiani del 1968.(1)

Va anche sottolineato che a Taormina, dal 31 ottobre al 3 novembre 1960 si tenne il I Convegno Nazionale di diritto cosmico.

Oggi vantiamo l’Agenzia Spaziale Italiana, nata nel 1988, che è un ente pubblico nazionale, indirizzato e supportato dal Comitato Interministeriale per le Politiche relative allo Spazio e all’Aerospazio (COMINT). L’Italia è il terzo paese che contribuisce maggiormente all’Agenzia Spaziale Europea (ESA).

Allo stato, esistono cinque trattati fondamentali ratificati in un periodo che va dal 1967 al 1975.

Tali trattati sono stati tutti sottoscritti nel periodo della cosiddetta “corsa allo spazio” tra Stati Uniti ed Unione Sovietica.

Il primo di questi trattati, cronologicamente, è quello del 1967 sui “Principi che governano l’attività degli stati nell’esplorazione ed uso dello spazio extra-atmosferico, inclusa la Luna e gli altri Corpi celesti” noto semplicemente come “Trattato sullo spazio extra-atmosferico”.

Per “Corpo celeste” si intende “un’entità fisica naturale presente nell’universo osservabile” mentre lo “Spazio extra-atmosferico” può essere definito come “lo spazio delimitato dalla linea di Karman (2) che si trova, convenzionalmente a 100 km dal livello del mare”.

Fu firmato inizialmente solo da Gran Bretagna, USA e URSS, mentre oggi sono 110 i Paesi ad aver ratificato il trattato, tra cui la Repubblica Popolare Cinese.

Il trattato in questione si compone di 17 articoli.

In particolare l’art. 1 che garantisce che l’uso dello spazio extra-atmosferico sia portato avanti nell’interesse di tutti i Paesi (“The exploration and use of outer space, including the moon and other celestial bodies, shall be carried out for the benefit and in the interests of all countries, irrespective of their degree of economic or scientific development, and shall be the province of all mankind), l’art. 2 vieta alle nazioni di rivendicare risorse e di occupare in qualsiasi forma i corpi celesti (“Outer space, including the moon and other celestial bodies, is not subject to national appropriation by claim of sovereignty, by means of use or occupation, or by any other means”) e, infine, l’art. 4 prevede esclusivamente un uso pacifico dello stesso vietando l’utilizzo di qualsiasi arma di distruzione di massa e la costruzioni di basi militari (“States Parties to the Treaty undertake not to place in orbit around the earth any objects carrying nuclear weapons or any other kinds of weapons of mass destruction, install such weapons on celestial bodies, or station such weapons in outer space in any other manner”).

L’unica forma di sovranità può essere esercitata solo sul mezzo di trasporto che trasferisce l’uomo nello spazio extraterrestre o sul suo “campo base”.

Da questo punto di vista, la ISS (International Space Station) costituisce un interessante caso giuridico, in quanto composta da vari moduli forniti da altrettanti Paesi diversi.

Dunque lo stato che ha fornito quel determinato modulo può esercitare la propria sovranità e giurisdizione? La risposta è sostanzialmente positiva.

Questa particolare forma di cooperazione internazionale (da cui è, tuttavia, esclusa la Repubblica Popolare Cinese) è sottoposta ad uno speciale accordo intergovernativo (IGA International Space Station Intergovernmental Agreement) del 1998 tra Canada, Federazione Russa, Giappone, Stati Uniti Stati e altri dieci Stati membri dell’Agenzia Spaziale Europea.

Per dovere di cronaca occorre segnalare il Commercial Space Launch Competitiveness Act degli Stati Uniti, firmato nel 2015. Secondo questa legge, gli Stati Uniti non solo autorizzano attività di estrazione spaziale privata, ma riconoscono anche il diritto di aziende private registrate nel loro territorio di appropriarsi e utilizzare a fini commerciali le risorse ottenute nello spazio.

Le regole sulla responsabilità di diritto internazionale sono estese a tutte le attività poste in essere nello spazio incluse le operazioni poste in essere da entità non governative, che necessitano di una autorizzazione e della supervisione dello Stato, fermo restando che la responsabilità, ai sensi dell’articolo 6 del Trattato sullo Spazio, va ascritta sempre allo Stato presso cui il lancio è stato effettuato.

Nonostante il trattato preveda l’impossibilità degli Stati di rivendicare risorse al di fuori dell’atmosfera terrestre è previsto che la giurisdizione ed il controllo degli oggetti presenti nello spazio sia esclusivo dello Stato che ha effettuato il lancio dello stesso; a ciò si collegano anche le eventuali richieste di risarcimento per i danni causati dalle attività umane nello spazio.

I principi previsti da questo primo trattato sono stati poi espansi nei quattro trattati successivi:

“L’Accordo sul Salvataggio” (1968) che prevede una procedura in caso di pericolo per la vita degli astronauti attraverso una notifica presso il Segretario Generale delle Nazioni Unite a seguito della quale tutti i Paesi firmatari hanno l’obbligo di dare la migliore assistenza possibile, prevedendo anche una compensazione economica per costi legati al salvataggio e al recupero dell’oggetto spaziale.

La “Convenzione sulla Responsabilità Internazionale per i danni causati dagli oggetti spaziali” (1972) che ha emanato una disciplina ad hoc per i lanci congiunti e, quindi, dando la possibilità alle parti danneggiate di richiedere l’intero risarcimento agli Stati che hanno collaborato all’operazione.

La Convenzione, inoltre, regola le procedure per le richieste di risarcimento, le quali possono essere effettuate solo da uno Stato nei confronti di un altro Stato, rendendo quindi impossibile per i singoli individui ed organizzazioni non-governative di richiedere direttamente un risarcimento nei confronti della nazione nel cui territorio è stato lanciato l’oggetto.

La convenzione del 1972 va, inoltre, di pari passo con la Convenzione sulla Registrazione degli Oggetti Lanciati nello Spazio Extra-Atmosferico adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite nel 1974 ed entrata in vigore nel 1976, cui aderiscono attualmente 69 Stati.

Tale convenzione stabilisce che ogni oggetto spedito nello spazio extraterrestre deve essere registrato in un particolare albo tenuto dal COPUOS. Lo Stato può esercitare una forma di sovranità e giurisdizione sull’oggetto registrato in tal modo.

Tornando alla Convenzione sulla Responsabilitá, sulla base dell’articolo 7 del Trattato sullo Spazio, è previsto che qualunque Stato lanci un oggetto nello spazio sia tenuto al risarcimento dei danni causati da tale oggetto alla superficie terrestre o ad altri dispositivi spaziali, oltre all'eventuale danno ambientale, qualora tali danni siano riconducibili ad una sua condotta negligente. Esso stabilisce inoltre le norme per la composizione delle controversie in materia di risarcimento.

Applicabile sicuramente al caso del lanciatore cinese menzionato nell’introduzione del nostro argomento è stata utilizzata per la prima ed unica volta nel 1978 quando il satellite Sovietico “Kosmos 954” precipitò sul suolo canadese disperdendo 50kg di Uranio-235 in un territorio vasto 124.000 kmq.

“Il trattato sulla Luna” (1979) in un primo momento pensato per essere un aggiornamento del trattato “Sullo spazio extra-atmosferico” fu un fallimento a causa della mancata ratifica da parte delle maggiori nazioni capaci di effettuare lanci spaziali.

A tutt’oggi è stato ratificato solo da 18 Paesi, nessuno dei quali è una potenza spaziale: questa riluttanza può essere ricondotta a due ragioni principali. In primo luogo, il Trattato afferma che gli Stati Parti hanno responsabilità internazionale per le attività nazionali, condotte da agenzie governative o da organismi non governativi, e devono anche garantire che le attività nazionali siano svolte in conformità con le disposizioni stabilite nel Trattato. In secondo luogo, il timore che, a causa del principio del “patrimonio comune dell’umanità” (elaborato principalmente nella Convenzione di Montego Bay in relazione ai fondi oceanici), quegli Stati che possiedono il know-how tecnologico e le risorse necessarie per raggiungere la Luna e altri corpi celesti avrebbero dovuto condividere i benefici da essi ottenuti con altri membri della comunità internazionale.

 Alfonso Mignone

(1) R. QUADRI, Prolegomeni al diritto internazionale cosmico, Milano 1958; G. LODIGIANI, Lineamenti di diritto cosmico, Milano, 1968.

L’approvazione del Collegato alla Legge di stabilità 2021 della Regione Campania (Legge regionale 29 dicembre 2020, n. 38 pubblicata sul B.U.R.C. n. 250/2020 - “Misure per l’attuazione degli obiettivi fissati dal DEFR 2021-2023” introduce un’importante novità per la portualità regionale. Infatti, è stata introdotta la norma che trasferisce le funzioni amministrative di gestione dei porti regionali ai Comuni. In questo modo le funzioni amministrative relative al rilascio delle concessioni dei beni del demanio marittimo nei porti di rilevanza regionale e interregionale vengono trasferite così ai Comuni nel cui territorio rientrano i predetti ambiti portuali.                                                                                                                 

Il Collegato Stabilità ha infatti aggiunto un articolo rubricato “Conferimento di funzioni in materia di concessioni demaniali marittime nei porti di rilievo regionale ed interregionale”.

Vediamo da vicino quelli che sono i punti precipui della norma.

Il comma 1 recita “Le funzioni amministrative relative al rilascio di concessioni di beni del demanio marittimo nei porti di rilevanza regionale ed interregionale sono conferite ai Comuni nel cui territorio rientrano i predetti ambiti portuali” ed il comma 2 specifica che “Le concessioni di cui al comma 1 sono quelle ricadenti nei porti, specifiche aree portuali e approdi di rilevanza economica regionale e interregionale, individuati con delibera della Giunta regionale.

Nel comma 4 si precisa che “Entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, la Regione provvede al trasferimento degli atti ai Comuni” e nel comma 8 che “Gli atti relativi alla delimitazione dei confini degli ambiti portuali e alla disciplina dell’uso e delle destinazioni delle aree e delle pertinenze demaniali marittime comprese negli ambiti portuali (….) sono adottati dai Comuni (….) d’intesa con le competenti strutture regionali, nonché le Autorità marittime e gli altri soggetti istituzionali interessati”.

L’articolo richiama il DEFRC (Documento di Economia e Finanza Regione Campania) 2021-2023 che, a sua volta richiama il Decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante “Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42 nonchè la legge regionale 28 marzo 2002 n. 3 (Riforma del Trasporto Pubblico Locale e Sistemi di Mobilità della Regione Campania).

Ad avviso dello scrivente il disposto normativo non è privo di criticità dal punto di vista della compatibilità con il diritto costituzionale e, di conseguenza,  desta tante perplessità.

Infatti i commi 1, 2 e 4 appaiono in contrasto con l’art. 105, comma 2 lett. l) Decreto Legislativo n. 112/98, modificato dall’art. 9 legge n. 88 del 2001, che hanno attribuito dal 1 gennaio 2002 alle Regioni le funzioni amministrative in materia di reti, impianti e servizi marittimi, ivi compresi i porti di rilievo regionale ed interregionale e con il combinato disposto degli artt. 40, 41 e 42, Decreto Legislativo n. 96/1999 secondo cui i Comuni esercitano le funzioni amministrative sul demanio marittimo, ad eccezione degli ambiti rientranti nei porti di rilevanza regionale ed interregionale.

I porti di rilievo regionale ed interregionale furono successivamente individuati in Campania con delibera di Giunta regionale n. 1047/2008 pubblicata sul BURC n. 27/2008.

La legge statale aveva dunque conferito alle Regioni a Statuto ordinario le funzioni relative alla programmazione, pianificazione, progettazione ed esecuzione degli interventi di bonifica, manutenzione e costrizione dei porti di rilievo regionale e interregionale e delle opere al servizio dell’Autorità portuale. Le Regioni sono subentrate allo Stato nel rilascio delle concessioni di beni del demanio marittimo per scopi diversi dall’approvvigionamento di fonti di energia”, eccezione fatta per i “porti e le aree di interesse nazionale”, individuati dal Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 21/12/1995.

La normativa richiamata dispone altresì che le Regioni e gli Enti locali si avvalgano delle Capitanerie di Porto per quel che riguarda la pesca marittima e il diporto.

Riguardo al delicato tema di riparto di attribuzioni conferite a Regioni e Comuni si era espresso contro il conferimento a questi ultimi la sentenza del T.A.R. Campania Salerno, Sez. II, 23 settembre 2013, n. 1900 inerente il ricorso presentato dalla Regione Campania contro il Comune di Pollica che è stata puntualmente confermata – in appello, anche da quella del Consiglio di Stato 5 giugno 2015, n. 2771.

I principi affermati dalle due pronunce sono: “1. La Riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione ha previsto, da un lato, l'attribuzione alle regioni della competenza legislativa concorrente in materia di “porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione” (art. 117, terzo comma, della Costituzione); 2. Il riparto delle competenze operato dall’art. 105 d. lgs  n. 112/98, modificato dall’art. 9 legge n. 88 del 2001, prevede che siano conferite alle Regioni le funzioni amministrative inerenti “al rilascio di concessioni di beni del demanio della navigazione interna e del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia”, precisando, altresì, che “tale conferimento non opera nei porti finalizzati alla difesa militare ed alla sicurezza dello Stato, nei porti di rilevanza economica internazionale e nazionale, nonché nelle aree di preminente interesse nazionale…” aggiungendosi che “nei porti di rilevanza economica regionale ed interregionale il conferimento decorre dal 1 gennaio 2002”; 3. Nella Regione Campania, con la legge regionale 28 marzo 2002 n. 3 è stato disciplinato il riparto di funzioni tra i vari livelli di governo del territorio e con l’art. 6 è stato previsto che alla Regione spettano “le funzioni amministrative in materia di porti di rilievo regionale ed interregionale”, siano essi turistici o commerciali, con la precisazione che individuazione dei “porti turistici”, giusta indicazione emergente dal parere n. 767/2002 del Consiglio di Stato, può essere effettuata prescindendo da ogni attività di classificazione o catalogazione dei porti (Corte cost. sentenza n. 90 del 2006).

Relativamente al comma 8 dell’Articolo Aggiuntivo esso va a distorcere il principio di cui all’art. 5, L. n. 84/1994, che attribuisce alle Regioni relativamente ai porti di interesse regionale ed interregionale funzioni amministrative concernenti l’adozione dei piani regolatori portuali regionali tra i quali rientra la delimitazione dei confini e la disciplina degli usi e destinazioni delle relative aree.

Ci troviamo di fronte ad una norma che rischia di generare conflitti di interessi, poiché forti sono i dubbi sull’applicabilità subiecta materia del principio di sussidiarietà che peraltro, ha riscontrato - come osservato - pronunce in senso contrario da parte della giurisprudenza amministrativa.

Paradossalmente in un porto (di rilevanza regionale o interregionale) il Comune, attraverso l’attribuzione di questi “poteri” risulterebbe: a) competente a rilasciare concessioni demaniali marittime; b) autorizzato a regolamentare delimitazione e confini; c) può essere destinatario di concessione demaniale marittima nonché affidarla a terzi da una posizione politicamente privilegiata; d) può concorrere con i privati per l’attribuzione di un’area demaniale in posizione di supremazia per effetto della subdelega regionale.

Quali tutele per i concessionari e gli aspiranti tali di fronte a questo nuovo quadro giuridico-amministrativo?

Avv. Alfonso Mignone

Per accelerare i tempi della giustizia occorre investire sugli strumenti ADR (alternative dispute resolution). «Arbitrato e mediazione sono la strada più rapida per ridurre i tempi dei processi civili e contribuire a un concreto rilancio del Paese». L’appello arriva dalla Camera Arbitrale Internazionale, l’associazione più importante in Italia tra le Camere Arbitrali private che opera su tutto il territorio nazionale con una rete di oltre 800 giudici arbitri. Nel momento in cui il Governo sta affrontando l’attesa riforma della Giustizia, l’invito è ad «agevolare il ricorso agli strumenti ADR, anche con l’introduzione di concreti incentivi fiscali, l’ampliamento delle materie obbligatorie di mediazione, negoziazione assistita e arbitrato, e un maggiore utilizzo della procedura arbitrale», afferma Rocco Guerriero, presidente nazionale della Camera Arbitrale Internazionale. «Occorre puntare anche su un’operazione culturale per una maggior sensibilizzazione verso l’uso di questo strumento, in particolar modo per le controversie di valore medio-basso. Questo porterebbe un impatto immediato e concreto: nella mediazione gli accordi raggiunti dopo il primo incontro tra le parti sfiorano il 50% dei casi, per arrivare a punte del 65% in materie come locazioni, successioni, usucapioni».

A fronte di una durata media di una causa civile di 7 anni in Italia, l’arbitrato ha ben altri punti di riferimento. «Per legge, il limite indicato è di 240 giorni, quindi circa 8 mesi, per arrivare a un lodo, provvedimento che ha i medesimi effetti di una sentenza pronunciata dall'autorità giudiziaria», sottolinea il presidente della Camera Arbitrale Internazionale. «Questo indica non solamente la potenzialità dello strumento, ma anche l’importante ruolo che potrebbe giocare in un processo di velocizzazione della Giustizia civile».

In gioco non c’è solamente il futuro del comparto giustizia, ma la credibilità del Paese. È stato infatti il Presidente del Consiglio, Mario Draghi, nel suo intervento alla Camera dei Deputati del 26 aprile scorso, a ricordare che il PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza) non deve essere inteso semplicemente come “un insieme di progetti, di numeri, obiettivi, scadenze”, ma soprattutto come un insieme di programmi nei quali c’è in gioco il “destino del Paese”. E questo destino passa soprattutto da una riforma organica della Giustizia la cui attuale inefficienza rappresenta un danno per le famiglie, per le imprese e in generale per il Paese tutto. Sia in termini di PIL (la “giustizia lumaca” vale quasi 1 punto di Pil all’anno), sia in termini di attrattiva internazionale, in quanto proprio la lentezza dei processi, insieme con una tassazione elevata e un’eccessiva burocratizzazione, frena gli investimenti stranieri in Italia.

«Con soddisfazione prendiamo atto del fatto che una delle tre dorsali cui si vuole articolare la riforma del processo civile sia rappresentata dalla valorizzazione degli strumenti alternativi per la risoluzione delle controversie i quali, in una cultura giuridica moderna, possono rappresentare gli unici validi alleati per il raggiungimento di una giustizia efficiente, rapida, credibile e altamente specialistica», aggiunge Guerriero. «Interventi strutturali sull’organizzazione degli uffici giudiziari, sugli investimenti funzionali e sulle carenze di organico, per quanto necessari, avrebbero effetto solamente nel lungo termine. Gli oltre 3 milioni di procedimenti civili pendenti (ai quali se ne aggiungeranno altri per le controversie sorte durante la pandemia) non possono essere risolti con interventi strutturali, ma solamente accelerando e agevolando gli strumenti dell’arbitrato e della mediazione».

Per la Camera Arbitrale Internazionale, la strada di riforma intrapresa è corretta. Conclude: «È necessario però maggior coraggio in materia di arbitrato; uno strumento che potrebbe garantire una giustizia efficiente e contribuire al rilancio del nostro Paese».